... Успіх вимірюється не тим наскільки високо ви вилізли, а тим, скільки ви з собою принесли (У.Роуз) ...

Головне меню

Науково-практична Інтернет-конференція 03.03.2015 - Секція №2
Zastanawiając się nad problematyką zadań samorządu terytorialnego na wstępie należy odwołać się do art. 163 Konstytucji RP, który stanowi, iż „Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”. Przepis ten wskazuje tym samym na udział samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy w państwie [1, s. 342]. Uwidacznia się tutaj również rozdział zadań publicznych między różne organy władzy publicznej, wliczając w to podział zadań między różne szczeble samorządu terytorialnego. Ten rozdział zadań stanowi jedną z płaszczyzn funkcjonowania zasady pomocniczości {subsydiarności}, określonej w preambule konstytucji, której fundament zaczerpnięto z prawa europejskiego, gdzie jest ona przedstawiona i szeroko omówiona. Do zasady pomocniczości w owej płaszczyźnie, choć nie używa ona tego zwrotu odnosi się również Europejska Karta Samorządu Lokalnego, która w art. 4 ust. 2 i 3 wskazuje, iż „Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które się znajdują najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności” [2, s. 91]. Zasada pomocniczości {subsydiarności}, jak już wcześniej wspomniałem, ma swój wyraz w rozdziale zadań w samorządzie terytorialnym pomiędzy zasadniczymi jednostkami podziału administracyjnego czyli gminą, powiatem oraz województwem. Polega ona na tym, iż samorządy na wyższych szczeblach podziału administracyjnego wykonują tylko takie zadania lokalne, z których załatwieniem gmina nie jest w stanie sobie sama poradzić. Precyzyjnie treść tej zasady określa art. 164 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi iż „Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego” [1, s. 342]. Prawodawca określając w drodze ustawy zadania jednostek zasadniczego podziału terytorialnego na szczeblu gminy posłużył się zasadą domniemania zadań i kompetencji gminy, na szczeblu powiatu określił je za pomocą wyliczenia, a w województwie wskazał, iż są to zadania o charakterze wojewódzkim, które nie zostały przyznane organom administracji rządowej. W przypadku niejasności wynikających z wykonywaniem zadań przez gminę, czy też powiat, stosuje się zasadę domniemania kompetencji na rzecz gminy, w przypadku relacji gmina, powiat do województwa stosuje się zasadę nienaruszalności samodzielności gminy oraz powiatu. O zdaniach samorządu terytorialnego mówimy również jako o zadaniach lokalnych i regionalnych wyróżniając je ze względu na rozmiar, metody działania czy też typ adresata, do którego są skierowane. Zadania na szczeblu lokalnym skierowane są bezpośrednio do członków społeczności lokalnych, natomiast na szczeblu regionalnym do różnych jednostek, struktur organizacyjnych, jak i również podmiotów gospodarczych. [1, s. 342]. Głównym rozróżnieniem prezentowanym w piśmiennictwie jest podział zadań samorządu terytorialnego na zadania własne oraz zadania zlecone. Kryterium, które pozwoliło dokonać tego rozróżnienia jest sposób wykonywania tych zadań. Przyjmując, iż zadanie czy też kompetencja ma być realizowana na terytorium całego kraju w sposób ściśle określony i sformalizowany to mamy do czynienia z zadaniami zleconymi [1, s. 342], natomiast gdy pozostawia się samorządowi względną samodzielność co do podejmowania i realizowania zadań to mamy do czynienia z zadaniami własnymi samorządu [3, s. 142]. Przy wykonywaniu zadań własnych samorząd działa we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, natomiast przy realizacji zadań zleconych działa w imieniu administracji rządowej, pozostawiając jej możliwość bezpośredniego ingerowania w kwestie wykonywania tych zadań [4, s. 295]. Powszechnie w doktrynie zgodne jest twierdzenie, iż organy administracji samorządowej mogą poprzez zadania zlecone w formie ustawy lub porozumienia wykonywać zadania administracji rządowej, natomiast przekazywania zadań z zakresu kompetencji administracji samorządowej na rzecz organów administracji rządowej jest nie do przyjęcia. Godziłoby w konstrukcję obecnego samorządu terytorialnego. Wskazany wyżej podział na zadania własne i zlecone ma swoje Konstytucyjne umocowanie, mianowicie odwołuje się do niego art. 166 ust. 1 „Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne” oraz ustęp 2 tegoż przepisu, który wskazuje, że „Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych”. Kategorię zadań własnych i zadań zleconych spośród wszystkich ustaw samorządowych zawiera tylko ustawa o samorządzie gminnym, która wskazuje również, iż zadania zlecone powstają z mocy ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej [1, s. 343]. Choć ustawa o samorządzie powiatowym oraz wojewódzkim posługuje się pojęciem zadań z zakresu administracji rządowej, a nie zadaniem zleconym to można przyjąć iż są to terminy o tym samym znaczeniu [2, s. 93]. Możliwość zawierania porozumień dotyczących przekazywania zadań z zakresu administracji rządowej odnosi się jedynie do powiatów, gdyż jest ona w ustawie o samorządzie powiatowym wskazana. Nie ma natomiast takiej możliwości w ustawie o samorządzie wojewódzkim [1, s. 343].
Zadania gminy 
Przedstawiając problematykę zadań gminy należ wskazać art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż „do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”. Przepis ten ustala zasadę domniemania zadań oraz kompetencji we wszelkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym na rzecz gminy [5, s. 34]. Domniemanie to określa tym samym zasady podziału zadań publicznych o charakterze lokalnym oraz pomaga rozstrzygać spory kompetencyjne wynikające w tej kwestii. Jak już wcześniej wskazywałem, na zadania gminy składają się zadania własne oraz zadania zlecone. Zadania własne najogólniej możemy określić jako zaspokajanie potrzeb członków wspólnoty zamieszkującej określony obszar [1, s. 344]. Artykuł 7 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje natomiast już przykładowy zbiór zadań własnych gminy. Podążając za M. Mokrzyc oraz Z. Ofiarskim możemy je sklasyfikować w następujące rodzaje:
– infrastruktura techniczna (drogi, mosty, place, wodociągi, transport zbiorowy, zaopatrzenie w energię)
– infrastruktura społeczna {szkolnictwo, ochrona zdrowia , pomoc społeczna, kultura}
– porządek i bezpieczeństwo publiczne (ochrona spokoju publicznego, ochrona przeciwpożarowa, ochrona sanitarna)
– ład przestrzenny i ekologiczny (gospodarka terenami, usuwanie nieczystości, ochrona środowiska) [6, s. 178]. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia również wśród zadań własnych zadania własne obowiązkowe, które są wskazane bezpośrednio w ustawie. Oprócz zadań własnych gmina wykonuje również zadania zlecone przez administrację rządową w drodze ustawy, bądź porozumienia się z nią [1, s. 344]. Na ich realizację gmina otrzymuje z budżetu państwa dotację celowe, które umożliwiają pełną i terminową realizację zleconych zadań [6, s. 179]. Rozpatrując zadania jednostek samorządu terytorialnego nie należy również zapominać o ich działalności gospodarczej, którą w określonym zakresie mogą wykonywać. Do ich przedstawienia konieczne jest scharakteryzowanie zwrotu zadania o charakterze użyteczności publicznej. Wedle art. 7 ust. 1 zadania użyteczności publicznej są określane jako „zadania własne gminy”, których celem jak wynika z art. 9 ust. 4 jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych”. Gmina może prowadzić działalność gospodarczą w sferze zadań użyteczności publicznej lub poza nią [2, s. 96]. Wykonując zadania użyteczności publicznej gmina może prowadzić bezpośrednią działalność gospodarczą. Jeżeli natomiast chce ją wykonywać poza nią to muszą być spełnione przesłanki wskazane w ustawie o gospodarce komunalnej w art. 10 ust. 1-3 określające, iż: 
1) poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli spełniane zostaną następujące warunki:
– istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na tym rynku lokalnym 
– występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia (art. 10 ust. 1)
2) poza tą sferą gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia gminnego mogącego stanowić wkład niepieniężny Gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową (art. 10 ust. 2)
3) wskazane powyżej ograniczenia w ust 1 i 2 nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną, wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych ważnych dla rozwoju gminy” [1, s. 349]. 
Zadania powiatu 
Wskazując zadania powiatu należy uszeregować je w trzy zasadnicze grupy zadań [6, s. 182]. Pierwsza z nich będzie dotyczyć zadań powiatu określanych mianem zadań własnych. Druga będzie się odwoływać do zadań z zakresu administracji rządowej, natomiast trzecia do realizowania wskazanych w ustawach kompetencji dotyczących kierowników powiatowych służb inspekcji i straży. Jeżeli chodzi o zadania własne samorządu powiatowego to ich formuła jest identyczna z zadaniami własnymi gminy, czyli powiaty wykonują owe zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność [6, s. 182]. Zasada domniemania kompetencji, która występowała w gminie w powiecie została zastąpiona stwierdzeniem zawartym w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym określającym, iż „powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie enumeratywnie wymienionym” [6, s. 182]. Można je przedstawić poprzez następujący podział spraw związanych z:
– szeroko pojętą sferą socjalną (edukacja publiczna, pomoc społeczna, polityka prorodzinna, promocja i ochrona zdrowia, pomoc osobom niepełnosprawnym, współpraca z organizacjami pozarządowymi)
– reglamentowaniem warunków życia korporacji powiatowej (m.in. zagospodarowanie przestrzenne, nadzór budowlany, geodezja, kartografia i katastry nieruchomości, gospodarka nieruchomościami, rolnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe, turystyka, przeciwdziałanie bezrobociu)
– powiatową infrastrukturą techniczną(transport i drogi publiczne, promocja powiatu, obronność)
– ochroną przyrody i ekologii (gospodarka wodna, ochrona środowiska i przyrody)
– ochroną porządku i bezpieczeństwa (porządek publiczny, bezpieczeństwo obywateli, ochrona przeciw powodziowa, przeciwpożarowa) [6, s. 182].
Przedstawione zadania powiatu mają charakter uzupełniający w stosunku do zadań gmin i nie mogą ich naruszać. Powiat może więc wykonywać te zadania, których gmina nie może zrealizować ze względu na ich ponadgminny charakter, a które zarazem są bezpośrednio wskazane w ustawie [7, s. 213]. Wobec tego samorząd gminny wraz z samorządem powiatowym realizuje całość zadań publicznych określanych mianem lokalnych. Jeżeli chodzi o zadania z zakresu administracji rządowej to mogą one zostać przekazane powiatowi w drodze ustawy bądź też porozumienia z organem administracji rządowej i są one realizowane na tych samych zasadach co zadania zlecone w gminie. Trzecią grupą zadań powiatu jak już wcześniej wspomniałem stanowią kompetencje i zadania powiatowych służb inspekcji i straży. Nie oznacza to natomiast, iż kompetencje kierowników i zadania powiatowych służb inspekcji i straży są zadaniami powiatu. Nie istnieją w prawie również możliwości przejęcia przez starostę ich zadań. Do powiatu należy wyłącznie zapewnienie oraz umożliwienie wykonywania im ustawowo przyznanych kompetencji [1, s. 345]. Wśród zadań powiatu należy również wspomnieć o jego działalności gospodarczej, która jest tylko możliwa w sferze zadań użyteczności publicznej. Artykuł 6 ust. 2 ustawy powiatowej wyraźnie o tym świadczy wskazując, iż „powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej”.
Zadania województwa
Województwo jako największa jednostka samorządu terytorialnego zostało również wyposażone przez ustawodawcę w szereg kompetencji i zadań. Artykuł 14 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim stanowi, iż „samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami” wskazując pewien przykładowy katalog jego zadań [2, s. 102]. Ustawodawca wskazuje także art. 3 ust. 2, w którym to stwierdza się, iż „do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, nie zastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji rządowej” [8, s. 53]. Przepisy te mają na celu podkreślenie faktu, iż województwo realizuje zadania publiczne o charakterze regionalnym, które nie należą do kompetencji organów administracji rządowej. Organy województwa nie mogą również naruszać samodzielności, w którą są wyposażone gmina oraz powiat, gdyż nie są w stosunku do nich organami nadzoru czy też kontroli, ani również organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca szczególnie akcentuję tutaj zadania o charakterze wojewódzkim wskazując tym samym na ich regionalny charakter, dostosowując strukturę samorządu województwa do wymogów europejskich [6, s. 199]. Godnym przytoczenia jest stwierdzenie jednego z współautorów ustawy wojewódzkiej z 1998 r., który pisze iż „ zadania regionalne powinny pełnić „funkcję bardziej cywilizacyjną niż policyjno-prawną, bardziej rozwojową niż świadczącą, bardziej ekonomiczną niż administracyjną, stosując raczej mechanikę działania kontraktualnego i negocjacyjnego, niż władczą, zakładającą stosowanie przymusu administracyjnego. [..] O ile zatem dla systemu lokalnego głównym pojęciem i osią działania jest jednostka [obywatel], o tyle w układzie regionalnym centralną funkcję spełnia pojęcie przedsiębiorcy czy szerzej gospodarki” [6, s. 199]. Głównym i zarazem podstawowym zadaniem samorządu województwa jest określenie strategii rozwoju województwa oraz prowadzenie polityki rozwoju województwa. Na strategię rozwoju województwa składają się m.in. takie działania jak: pobudzaenie, promowanie, wspieranie działalności gospodarczej, konkurencyjności, innowacyjności gospodarczej, pielęgnowanie polskości, kultury, tradycji narodowych, ochrona przyrody oraz utrzymywanie ładu przestrzennego. Według ustawy wojewódzkiej poprzez prowadzenie polityki rozwoju województwa rozumiemy m.in.: tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym pobudzanie rynku pracy, rozbudowa wojewódzkiej infrastruktury społecznej i technicznej, działania związane z podwyższaniem poziomu wykształcenia wśród mieszkańców, pozyskiwanie środków publicznych oraz prywatnych na realizację zadań z zakresu użyteczności publicznej, promowanie walorów i możliwości rozwojowych województwa. Realizowanie owych strategii rozwoju województwa odbywa się poprzez programy wojewódzkie. Na realizację zadań zawartych w programie województwa województwo może występować o środki ze skarbu państwa [6, s. 201]. 
Szczególną rolę wśród zadań województwa stanowi współpraca międzynarodowa, której jest poświęcony cały 6 rozdział ustawy wojewódzkiej. Ma to związek z transgranicznym pojmowaniem regionu w Europie, polegającym na szerokiej współpracy regionów z całej Unii Europejskiej. Ustawa w art. 75 nakłada na sejmik obowiązek uchwalenia „priorytetów współpracy zagranicznej województwa” a jednocześnie nakazuje, aby owa współpraca odbywała się zgodnie z prawem wewnętrznym, polityką zagraniczną państwa, jego międzynarodowymi zobowiązaniami w granicach zadań i kompetencji województwa. Przedstawiając zadania samorządu wojewódzkiego oraz wskazując zarazem na ich regionalny charakter należy również zaznaczyć, iż po części są one podobne do tych, które wykonują jednostki samorządu lokalnego [6, s. 201]. Możemy tu wskazać takie sprawy jak: 
– regionalne zadania z zakresu sfery socjalnej (dotyczące m.in.: edukacji w tym szkolnictwa wyższego, ochrony zdrowia, kultury, sztuki oraz jej ochrony, pomocy społecznej, prowadzenie różnego rodzaju programów profilaktycznych np. rozwiązywania problemów alkoholowych [6, s. 201]. ,, przeciwdziałaniu bezrobociu i wspieranie zatrudnienia, pomoc oraz wspieranie osób niepełnosprawnych)
– regionalne zadania z zakresu gospodarki przestrzennej oraz ochrony środowiska (dotyczące m.in.: przyjmowania planu zagospodarowania przestrzennego, gospodarki wodnej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony zwierząt) 
– regionalne zadania z zakresu transportu oraz infrastruktury technicznej (dotyczące m.in.: zarządu drogami wojewódzkimi, opiniuję projekty likwidacji wojewódzkich linii kolejowych, koordynuje rozkłady jazdy przewoźników zarobkowych) [1, s. 347].
Samorząd województwa może wykonywać również zadania z zakresu administracji rządowej, które mogą mu być powierzone wyłącznie w drodze ustawy gdyż ustawa wojewódzka nie przewiduje możliwości porozumienia w tej kwestii samorządu z organami administracji rządowej, tak jak to dzieje się w przypadku gminy czy powiatu. Przy rozpatrywaniu zadań samorządu województwa należ również przedstawić jego działalność gospodarczą. Odwołuje się do niej art. 13 ustawy wojewódzkiej wskazując, iż może województwo może tworzyć i przystępować do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjnych w zakresie użyteczności publicznej bez innego ograniczenia niż związanego z realizacją własnych zadań. Poza tą sferą może przystępować do spółek tylko po spełnieniu którejś ze wskazanych przesłanek art. 13 ust. 2 mianowicie: „jeżeli działalność spółki polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa” [1, s. 349].
 
Bibliografia:
1. Jaworska-Dębska B., Zadania samorządu terytorialnego, |w:| Duniewska Z., B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl; Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2004. – S. 342-349.
2. Izdebski H.; Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Lexis Nexis 2001. – S.91-102.
3. Niewiadomski Z.; Podmioty administrujące, |w:| Z. Cieślak, J. Lipowicz, G. Szpor, Prawo administracyjne, Warszawa 2007. – S. 142
4. Niewiadomski Z., Zadania samorządu terytorialnego na przykładzie planowania przestrzennego, |w:| A. Piekara, Z. Niewiadomski; Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, Warszawa 1998. – S. 295.
5. Olejniczak-Szałowska E.; Struktura i zadania samorządu terytorialnego w RP, |w:| M. Stahl, Samorząd terytorialny. Podstawowe zagadnienia, Warszawa 1994. – S. 34.
6. Kalina S., Zadania, funkcje i kompetencje organów administracji lokalnej, |w:| Ofiarski Z., M. Mokrzyc; Prawo samorządu terytorialnego, Szczecin 1999. – S. 178-201.
7. Ura E., E. Ura; Prawo administracyjne, Warszawa 2008. – S. 213.
8. Wyporska J.; Zadania jednostek samorządu terytorialnego, |w:| J.P. Tarno, M. Sieniuć, J.Sulimierski, Wyporska J, Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2004. – S. 53. {jcomments on}
 
 

-
English French German Polish Romanian Russian Ukrainian
2022
August
MoTuWeThFrSaSu
1234567
891011121314
15161718192021
22232425262728
293031    
Національний розвиток держави і права повинен ґрунтуватися, у першу чергу, на:
 
На Вашу думку чи забезпечують реалізацію принципу верховенства права законодавчі реформи 2020 року?
 

Наші видання

Збірник матеріалів конференції(17.05.2012 року)
Система Orphus
Повну відповідальність за зміст опублікованих тез доповідей несуть автори, рецензенти та структурні підрозділи вищих навчальних закладів та наукових установ, які рекомендували їх до друку.

Лічильники і логотипи

Актуальна Юриспруденція